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党建研究网>>《党建研究》杂志>>2015年>>第7期

强化对行政权力的制约和监督

宁吉喆

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),准确把握中国特色社会主义的建设规律和时代需要、人民群众期盼,对依法治国作出了全面部署,提出强化对行政权力的制约和监督,并明确了具体要求。

一、充分认识强化对行政权力制约和监督的重要意义

行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力,是国家权力的重要组成部分。强化对行政权力的制约和监督,保障其依法正确行使,是我们党治国理政必须解决好的大问题。我们要从党和国家事业发展全局和战略的高度,深刻认识强化对行政权力制约和监督的重要性,依法规范行政权力运行,使行政权力永远体现人民意志,永远接受人民监督,永远为人民服务。

全面推进依法治国,必须强化对行政权力的制约和监督。“法令行则国治,法令弛则国乱。”依法治国,建设社会主义法治国家,是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分,也是我们党和政府管理国家事务和社会事务的基本方略。推进依法治国,必须按照《决定》的要求,加强监督制度建设。行政权力作为国家权力的重要组成部分,具有管理事务领域宽、自由裁量权大、以国家强制力保证实施等特点,一旦被滥用,就会对公民合法权益和依法治国方略实施带来损害。因此,强化对行政权力的制约和监督,既是有效保障公民基本权利的客观需要,更是全面推进依法治国的重点环节。

坚持人民当家作主的主体地位,必须强化对行政权力的制约和监督。我国是社会主义国家,人民是国家真正的主人。我国宪法明确规定,国家一切权力属于人民。“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”但这并不意味着任何权力都要由人民直接行使。事实上,由于受诸多因素制约,在现代国家治理体系中,绝大部分行政权力是由人民以授权的形式委托行政机关行使的。行政权力的这种间接性、受托性,客观上使行政权力在某种条件下有可能背离人民委托的本意。因此,加强对行政权力的监督制约,促使行政机关真正按照人民意志进行公共事务的管理,是坚持社会主义国家人民主体地位的必然要求。

推进国家治理体系和治理能力现代化,必须强化对行政权力的制约和监督。推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要使各方面制度更加科学、完备,实现国家和社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。对于政府而言,就是要切实增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律管理社会事务。这就要求我们坚持推进依法治国,精心织就行政权力依法运行的“天罗地网”,构建有效的行政权力制约和监督体系,加强反腐败体制机制创新和制度保障,使行政权力于法有据、依法行使、受法制约,真正做到“法定职权必须为”“法无授权不可为”,确保行政权力不越位、不错位、不缺位。

使市场在配置资源中发挥决定性作用和更好发挥政府作用,必须强化对行政权力的制约和监督。进一步完善社会主义市场经济体制,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系。市场经济也是法治经济,法律是政府和市场关系的“调节器”和“平衡器”。目前政府对微观经济活动的干预依然较多,不该管的管得过多,影响市场发挥配置资源的决定性作用,同时政府该管的也还没有真正管住管好。为了解决这个问题,新一届政府把简政放权作为深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”,下决心把该放的权力放给市场、社会和地方、基层,用好市场这只“看不见的手”;同时做到放管结合,搞好事中事后监管。在此进程中,必须强化对行政权力的制约和监督,用好政府这只“看得见的手”,这样才能推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

二、加强对行政权力制约和监督的制度体系建设

《决定》指出,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设。这既是强化行政权力制约监督的部署和要求,也是对我国加强行政权力制约和监督实践的总结和概括。全面推进依法治国、依法行政,需要全面制约和监督行政权力。

改革开放以来,经过多年实践发展和制度建设,我国已经形成了一套有中国特色且行之有效的行政权力制约和监督的制度体系。包括以下八个方面的监督:一是党内监督。中国共产党是我国的执政党,对行政权力进行制约和监督负有全面责任。党内监督主要是党组织对行政机关贯彻执行党的重大路线方针、行政权力运行以及党员领导干部个人廉政等情况进行监督检查。二是人大监督。行政机关是国家权力机关的执行机关。人大通过检查行政工作、听取和审议政府工作报告、质询政府工作等,对政府进行监督,并有权对同级政府违法违规行政人员进行撤换和罢免。三是民主监督。政协通过听取政府工作报告、讨论经济社会发展的方针政策和各项重要工作、视察政府工作、对政府工作提出意见和建议等形式,对行政权力运行和政府工作进行监督。四是行政监督。主要是行政监察机关依法对行政机关的行政行为、行政人员及由国家行政机关任命的国有企事业单位领导干部的职务行为和相关个人行为所实施的监督,以及上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其内设机构依据行政权力隶属关系所实施的监督。五是司法监督。主要是人民法院通过受理行政诉讼、审理行政案件而撤销行政机关作出的违法具体行政行为所实施的监督。六是审计监督。通过审计手段,管住国家的钱,看好行政的权,揭示违法违规行为,可以制约和监督财权、物权。七是社会监督。宪法规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,从而形成监督。八是舆论监督。舆论监督具有行使方式便捷、传播速度快等优势,已在行政权力制约和监督体系中发挥着越来越重要的作用,成为社会公众传递信息、参与社会事务管理的重要渠道。

上述各种力量,分工明确、优势互补,从不同层面、以不同形式对行政权力进行制约和监督,对规范行政权力运行发挥了重要作用,同时也构成了中国特色行政监督体系的主体框架。但也存在相关制度不完备、监督力量衔接不够、监督针对性不强、监督流于形式等问题,有的监督在实际中还存在侵权和违法现象。舆论监督尚无明确的制度规定,一方面行政权力运行的透明度不高,无从监督;另一方面又存在舆论不良现象,干扰行政权力的正常运行。

建立健全权力运行制约和监督体系,是实施对行政权力运行有效监督的重要保证。针对权力运行制约和监督中的种种问题,要努力形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系。科学有效,就是不仅要做到组织严密、结构合理、配置科学、制约有力,把权力牢牢关进制度的笼子,而且要做到权责一致、相互协调、运行顺畅,切实增强监督合力和实效。这就需要整合监督资源,把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机结合起来,建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系,形成整体监督的合力。需要明确监督主体的职责权限,完善各项监督制度,避免在监督过程中各自为战、相互推诿扯皮的现象;同时,加强监督主体之间的协调配合,定期总结交流监督工作,研究新情况、解决新问题,采取相应的措施,堵塞漏洞,充分发挥整体监督效能。还需要高度重视运用和规范网络舆论,健全舆情收集、研判和处置机制,及时调查和处理反映领导干部违法违纪的问题,对反映失实的应及时澄清,对诬告陷害的应追究责任,不断提升网络监督的正能量。

三、健全政府内部权力制约机制

《决定》指出,加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点,并从行政部门和岗位权力设置、内部流程控制、完善政府内部层级监督、完善纠错问责机制等方面提出了明确要求。

一要加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督。“法行当自贵者始。”对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用,十分必要。实践证明,权力滥用与政府部门拥有的权力大小以及直接干预微观经济的程度密切相关,在那些掌握大量公共资源和稀缺资源,且行政权力干预较深的领域,往往会产生更多的腐败。要从根源上解决这些问题,首先要优化政府机构设置和职能配置,将权力过于集中的关键部门和重点岗位,按照健全科学权力结构的要求,推进决策权、执行权、监督权适度分解与制衡,形成既相互制约又相互协调的权力架构。大力推进分事行权,将重点人物的权力科学分解到多个成员,改变个人说了算的权力结构,探索一把手不直接分管行政审批、财务、工程招标等工作,推动管理决策和资源配置规范化。大力推进分岗设权,将重点岗位的权力科学分解到多个岗位,从权力设置上改变“权出一门”的体制缺陷。大力推进分级授权,将集中于某一层级的权力科学分解到多个层级,从权力授予上改变“上面权力臃肿、下面无权可行”的权力分配弊端。

二要完善政府内部层级监督和专门监督。“内治不久得,不可以正外。”政府内部层级监督,一般是指各级政府及行政机关内部基于隶属关系和组织关系,由上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员等行政主体及其行政行为进行的监督,是包括对抽象行政行为和具体行政行为以及制度建设在内的全方位监督,是贯穿于行政行为事前、事中、事后的全过程监督。完善政府内部层级监督,关键要从“三个结合”上下功夫:一是日常监督与专项监督相结合;二是主动监督与受理举报投诉监督相结合;三是定期督导与突击检查相结合,从而保证监督频率和覆盖范围,增强监督实效。政府专门监督,一般是指财政、监察、审计等有关职能部门,根据法律法规的授权和政府行政命令,对有关事项和人员进行的专门性监督检查。应积极探索层级监督与专门监督结合的机制,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。可由政府负责人牵头,有关部门参加,定期沟通监督情况,总结监督经验,研究处理意见,完善监督网络,形成监督合力。

三要完善纠错问责机制。“政之大本,在于刑赏;刑赏不明,政何以成。”行政问责的根本目的在于强化行政监督、提高政府执行力和公信力。要严格落实中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的要求,继续推进行政问责的制度化、规范化,进一步明确问责范围、问责程序,加大问责力度,增强行政问责的针对性、操作性和时效性,坚决纠正行政不作为和乱作为。要健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序,对负有领导责任、主管责任和直接责任的人员,根据其在违法行政行为中的表现与后果,分别给予程度不同的处理处分,以体现“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的基本要求。

四、完善审计制度

审计是国家治理的“免疫系统”,是公共资金的守护神和人民利益的捍卫者,是行政权力监督体系的重要组成部分。哪里有公共资金,哪里有权力运行,哪里就应该有审计跟进。进一步完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权,切实加强审计监督,对于全面推进依法治国、依法行政具有重要意义。

一要依法实行审计监督全覆盖。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,既是审计机关的法定职责,也是深化改革的必然要求。这里的全覆盖,一是有深度的全覆盖,不是浅尝辄止、走马观花,简单地在面上把所有单位走一遍,而是根据线索深入检查。二是有重点的全覆盖,不是所有领域、所有项目平均用力,而是围绕中心工作确定审计的重点领域。三是有步骤的全覆盖,不是一步到位、跳跃式扩展,而是具体问题具体分析,统筹部署,有计划推进,对重点对象可每年审计一次,其他对象争取每若干年审计一次。

二要进一步完善审计管理体制。当前,审计机关实行双重领导体制,审计业务指导主要以上级审计机关为主,人财物的管理则以地方政府为主。这种管理体制有其道理,但也在一定程度上带来地方审计机关独立性不强、对有关问题反映渠道不畅等问题,需要从实际出发妥善解决。要强化上级审计机关对下级审计机关的领导,落实地方审计机关重大事项向地方政府和上一级审计机关报告制度。要本着循序渐进的原则,逐步改革审计管理体制,探索省以下地方审计机关人财物统一管理,保证审计发挥有效监督作用。

三要大力推进审计职业化建设。审计技术含量高、专业性强,职业化是审计依法独立进行和提高审计水平的保障。审计人员不仅要有客观公正的职业道德,更要炼就“火眼金睛”,修成业务本领。要按照推进审计职业化要求,大力推进各级审计机关公务员队伍专业化建设,严格审计人员的准入门槛,完善审计人员的行为准则。同时要大力鼓励发展专业化的审计师事务所等社会组织,积极探索建立政府购买审计服务的机制,推动国家审计机关与专业化社会组织形成合力。

(作者为国务院研究室党组书记、主任)

(责编:王金雪、秦华)

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