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坚持党的领导与依法执政

冯玉军

中国共产党高度重视法治建设,长期以来,特别是党的十一届三中全会以来,党领导人民坚定不移地走中国特色社会主义法治道路,坚定不移地在法治轨道上推进经济社会发展,取得了世人瞩目的巨大成就。总结我国社会主义法治建设的基本经验,就是把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。为此,我们必须始终不渝地坚持党的领导,正确认识党和法治的关系,加强和改进党对全面推进依法治国的领导,保证中国特色社会主义建设始终沿着正确的方向顺利推进。

一、坚持党的领导是法治建设的根本要求

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。

第一,坚持党的领导是实现国家现代化和社会主义法治的根本要求。坚持党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系。习近平总书记指出,依法治国是我们党提出来的,把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的,而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。历史和现实一再证明,中国共产党的坚强领导是中国实现社会主义现代化的根本保证,是维护国家统一、社会和谐稳定的根本保证,是把亿万人民团结起来、共同建设美好未来的根本保证。这是中国各族人民在长期革命、建设、改革实践中形成的政治共识。中国共产党在国家政治生活中居于总揽全局、协调各方的领导核心地位,拥有无可比拟的政治优势、组织优势、思想理论优势和密切联系群众优势,这就决定了只有在党的领导下厉行法治,建设社会主义法治国家才有主心骨,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。

第二,坚持党的领导是社会主义法治建设取得历史性成就的基本经验。在新民主主义法制探索时期,我们党不断推进革命根据地和解放区法制建设,积累了丰富的法制建设经验和成果。在新中国成立初期,我们党在废除旧法统的同时,积极运用新民主主义革命时期根据地法治建设的经验,抓紧建设社会主义法治,初步奠定了社会主义法治的基础。进入改革开放新时期后,我们党认真总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训,在治国理政的指导思想上“拨乱反正”,提出发扬社会主义民主、健全社会主义法制的基本目标,确定有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制建设方针,进而把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,促使社会主义法治快速发展,取得了中国特色社会主义法律体系形成、法治政府建设稳步推进、司法体制不断完善、全社会法治观念明显增强等一系列历史性成就。

第三,坚持党的领导是新形势下全面推进依法治国的必然要求。全面推进依法治国,一定意义上讲就是中国政治体制的深化改革和自我完善。这场具有政治体制改革性质的“法治革命”,在指导思想、基本原则、领导方式、改革举措等许多方面,不同于以往中国发生的各类体制改革。它需要政治、经济、文化、社会等多方面资源协调配合,需要教育、行政、经济、道德、纪律、习俗等多种手段协同辅助,是一个机遇和挑战并存的艰巨的系统工程。全面推进法治建设,树立法律的权威,实现公平正义,必然涉及体制的重大调整,必然引起利益矛盾和冲突,必然遭遇种种桎梏和阻碍。因此,只有充分发挥我们党总揽全局、协调各方、凝聚人心的作用,才能推进法治领域各项建设和改革,夺取全面推进依法治国的伟大胜利。

第四,坚持党的领导,是增强中国在全球治理中的法治话语权,实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保证。从历史和国际的视角看,中国梦包含着强国梦、法治梦。全面依法治国蕴涵着为实现法治中国梦而努力奋斗的历史责任和神圣使命,是实现几代中国共产党人矢志追求的民主法治理想的紧迫要求。只有在党的坚强领导下,坚持走中国特色社会主义法治道路,完善中国特色社会主义法治体系,全方位参与和引导全球治理,增强中国在国际社会的法律话语权和影响力,使之既体现人类民主法治价值、又具有中国历史文化特色,既具备“良法”品格、又涵摄“善治”精髓,实现国家治理体系和治理能力现代化,方能使中华民族在国际竞争中立于不败之地。

二、正确认识党的领导和依法治国的关系

党的领导和依法治国的关系问题是法治建设的核心问题。只有正确认识和处理二者的关系,才能确保法治中国建设沿着正确的方向前进。

坚持党的领导和依法治国有机统一。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。关于党的领导和依法治国的关系,实践中有两个命题必须处理好。其一是“党大还是法大”的伪命题。事实上,党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依托社会主义法治。在当前我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段,党的领导更需要秉持法律这个准绳、用好法治这种方式。其二是“权大还是法大”的真命题,现实生活中确有一些领导干部违法行使权力,甚至以言代法、以权压法、徇私枉法、滥权任性,在人民群众中造成权比法大的恶劣影响。我们必须强调,党的领导是党作为一个执政整体而言的,具体到每个党政组织、每个领导干部,必须服从和遵守宪法、法律,做到在法治之下,而不是在法治之外,更不能凌驾于法治之上想问题、作决策、办事情。把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。

促进党的政策和国家法律互联互动。正确认识与处理党的政策和国家法律的关系,必须防止两种错误的倾向。一种是对立论,即把党的政策和国家法律割裂开来、对立起来。要么认为党的政策高于国家法律,国家法律必须服从党的政策,要么认为实行法治就只能讲国家法律,不能讲党的政策。另一种是等同论,即把党的政策和国家法律完全等同起来。这两种错误倾向既不利于充分发挥党的政策的作用,也不利于维护法律的权威,对依法治国和依法执政具有很大的负面影响。

从理论上看,一方面,二者是两种不同的社会调整机制,需要区别看待。国家法律是国家机关依据法定职权和程序制定或认可的行为规范,党的政策则是党的机构根据党章和党内法规的规定出台的政治决策;国家法律体现为明确、具体、可操作的行为规范,直接规定社会成员的权利、义务和责任,党的政策通常具有较强的指导性和原则性,不像法律的内容那样明确具体;法律制裁是以国家强制力为后盾的惩罚手段,适用于所有实施违法行为的社会成员,而党纪制裁只能适用于那些违反党的政策和纪律的党员。另一方面,二者在本质上是一致的,都是党和人民共同意志的反映,内容上密切联系,功能上相互补充,都是党领导人民治国理政的重要手段。因此,既不能把二者完全等同,也不能把二者对立起来,而应当发挥二者的各自优势,促进二者的互联互动。

实现党规党纪和国家法律衔接协调。正确处理党规党纪和国家法律的关系,核心目标是实现党规党纪和国家法律衔接协调。具体要求有3个方面。一要坚持党规党纪以宪法法律为遵循。党章明确规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。党内法规的制定必须坚持以宪法法律为遵循,保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一,确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动。二要坚持党规党纪严于国家法律。“善为国者必先治其身”。无数历史经验证明,党的纪律与党的规矩,是依法治国的有力保障。党是肩负神圣使命的政治组织,党员是有着特殊政治职责的公民。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。三要健全党内执纪与刑事司法衔接机制。党的纪检部门发现党员存在违纪问题时,要及时查清违纪事实,作出党纪处分。如发现党员还涉嫌犯罪,应当移送司法机关依法处理。纪检监察机关与刑事司法机关之间应建立信息共享、案情通报、案件移送制度,明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接,依法严肃查办党员干部违法案件。

三、坚持依法执政的主要途径

依法执政是依法治国的关键。党能否做到依法执政,直接决定中国法治建设的成败。

第一,坚持依宪执政。依宪执政是中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的坚实保障,有利于巩固党的长期执政地位。习近平总书记反复强调,依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。宪法明确规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。中国共产党作为执政党,必须坚持以宪法为执政的根本准则,带头维护宪法尊严、保证宪法实施。

第二,完善党委依法决策机制。党委依法决策,是党依法执政的根本要求,是党委科学决策民主决策的重要保证。各级党委要把调查研究、征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序,确保决策制度严密、决策过程公正、决策结果科学。完善党委依法决策机制的具体办法是完善调查研究制度、征求意见制度、合法性审查机制、集体讨论决定制度等。

第三,加强党内法规制度建设。国有国法,党有党规。邓小平曾指出,没有党规党法,国法就很难保障。依据党内法规管党治党,是依法治国的重要前提和政治保障。加强党内法规制度建设,是推进依法执政的基础性工程。其基本要点在于:全党必须严格遵守党章,加强党内法规清理工作,推进党内法规制定,加大党内法规宣传力度,提高党内法规的执行力。

第四,提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部培养法治思维,应在3个方面下功夫。一要学习法律知识,二要树立法治信仰,三要加强实践训练。党员干部在领导或参与法治建设的过程中,一定要自觉坚守法治思维,凡是想问题、作决策、办事情,都要按法律办事。有法律规定的,严格遵循法律规定。没有法律规定的,自觉遵循法治原理、法治原则。要善于分析把握法治建设的新形势新情况,总结工作中的经验教训,不断提高运用法治思维和法治方式开展工作的能力。

(作者为中国人民大学国发院法治中心主任、教授)

(责编:沈王一、常雪梅)

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