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党建研究网>>《党建研究》杂志>>2018年>>第10期

构建“四个全覆盖”监督新格局

陶治国

习近平总书记在党的十九大报告中强调,要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。这是我们党就坚定不移全面从严治党作出的重大战略部署。纪检监察机关作为党内监督、国家监察专责机关,必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,聚焦监督这个基本职责、第一职责,切实加强纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督,推动党内监督和外部监督同向发力,努力把中国特色监督制度优势转化为治理效能。

一、有效运用“四种形态”,深化纪律监督全覆盖

纪律严明是我们党不断从胜利走向胜利的重要保障。党的十八大以来,我们党深入总结历史经验和从严治党新要求,提出并实践监督执纪“四种形态”,把纪律挺在法律的前面,实现了正风反腐由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展。党的十九大把运用监督执纪“四种形态”写入党章,进一步固化了这一重要实践成果、理论成果和制度创新成果。深化纪律监督全覆盖,必须坚持挺纪在前、纪严于法,积极实践监督执纪“四种形态”,持续增强党员干部的党章党规党纪意识,更好地用严明的纪律管全党、治全党。

深入实践第一种形态,把谈话函询作为实施纪律监督的重要方式。“风起于青萍之末,浪成于微澜之间”。对将要触碰纪律底线的干部,要及时谈话函询、批评教育,做到关口前移、防患于未然。去年以来,吉林省纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”处置党员干部34980人次,其中运用第一、第二种形态31287人次、占89.4%,一些游走在违纪边缘的干部受到教育警示,得以悬崖勒马、迷途知返。在运用第一种形态中,必须进一步细化、深化、规范谈话函询工作,不能“一谈了之”“一函了之”。要充分发挥采信告知的教育激励作用和抽查核实的监督作用,防止敷衍塞责、欺瞒组织,对边谈边犯、边询边犯的,从严从重作出处理。

深入实践第二、第三种形态,把党纪处分作为实施纪律监督的必要手段。纪律是带电的,监督是带牙的,强化纪律监督必须做到执纪必严、违纪必究。习近平总书记强调,要通过抓纪律避免党员干部犯更大的错误,这也是对干部最大的爱护。在实践中,必须重视审查各种轻微违纪或严重违纪尚不构成违法的行为,防止党员干部“破纪入法”从“好同志”沦为阶下囚。要坚决克服“违纪只是小节、违法才去处理”的不正常状况,发现违纪行为就严肃处理,真正使违纪党员干部长记性、受教育。

深入实践第四种形态,把高压态势作为实施纪律监督的坚强后盾。无论到什么时候,“后墙”不能松动。在实践中,既要纠正和克服单纯办案思想,又要致力于研究如何开展监督,努力让更多的党员干部增强纪律规矩意识,做到知敬畏、存戒惧、守底线。

二、探索实践“三个拓展”,深化监察监督全覆盖

党的十九大后,从深化国家监察体制改革到出台监察法,再到纪检、监察、机构三项改革一体推进,一个重要目标就是在党内监督全覆盖的同时,实现国家监察全覆盖。推进监察监督全覆盖,必须坚持党的统一领导,强化问题导向,突出改革重点,着力推动国家监察理念思路、体制机制、方式方法的改革创新,更加全面准确地把监察法各项规定要求落到实处。

要依法拓展监察范围。过去行政监察范围过窄,监察对象主要是行政机关及其工作人员。监察法将党统一领导下的所有行使国家公权力的机关都纳入监察范围。监察范围的拓展,使得监督对象大幅增长。以吉林为例,改革后全省监察对象由20.6万人增加至目前的67.95万人,是原来的3倍多。这绝不仅仅是数字上的拓展,而且有效消除了监督工作上的“空白”,使一些过去自认为是全面从严治党“局外人”的公职人员甚至领导干部,没有了不受监督的“法外之地”。

要有效拓展监督方式。从理论上的“监察全覆盖”到实践层面的“监督无空白”,还有大量工作要做,必须深入转职能、转方式、转作风,尤其要通过拓展监督方式,推动解决当前面临的一些现实问题。比如,我国公务员队伍中党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%,党内监督和国家监察具有高度内在一致性和互补性。这就要求我们把纪律、法律“两把尺子”结合起来、统一起来、贯通起来使用,通过双施双守、优势互补来提升监督全覆盖的质量和实效。又比如,要把监督执纪“四种形态”的基本原理应用到监察工作中,综合运用多种手段处理职务违法问题,强化监督的政治效果、纪法效果、社会效果。再比如,要根据监督、调查结果,对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议,推动问题在点上突破、线上延伸、面上拓展。

要深入拓展监督途径。加大对行使公权力的公职人员普查摸底力度,广泛搜集各方面的廉情线索,通过开展经常性监督,掌握一个地方、部门和单位的整体情况;围绕上级机关和同级党委专项工作部署,有针对性地开展专项监督,解决一些重点领域存在的突出问题;坚持顶层设计和实践探索相结合,强化对试点单位的工作指导,发挥特邀监督员作用,积极推动监察工作向基层延伸,向国有企业、事业单位、高等院校、科研院所等覆盖,确保群众身边的公职人员受到严密监督。

三、充分发挥“两个优势”,深化派驻监督全覆盖

改革和完善纪检监察派驻制度是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。党的十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》明确要求,“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理”。党的十九大党章规定“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组”,把党的十八大以来派驻制度改革成果以党的根本大法形式固定下来。党的十九大之后,党中央决定合并设立、全面派驻纪检监察组,中央纪委国家监委出台具体方案,为新形势下实现派驻监督全覆盖提供了根本遵循。各级党委和纪检监察机关,必须牢牢把握这些重要要求,持续深化派驻机构改革,延伸纪委监委日常监督触角,盯住党和国家机关的领导干部和行使公权力的公职人员,确保党的路线方针政策在党和国家机关贯彻落实。

一方面,进一步强化“派”的权威。这个权威源于党章和宪法、监察法,源于纪委监委的直接领导和授权,也是最大优势。作为派驻机构,必须站稳立场,紧紧依靠派出机关开展监督,发现问题、处置线索要及时向派出机关报告,不能“端谁的碗归谁管”,和驻在部门搞成“利益命运共同体”。作为派出机关,必须全面加强对派驻、派出工作的领导,在赋予纪检监察组相应权限的同时,明确责任,理顺关系,完善管理监督和考核评价机制,督促派驻机构敢于担当、勇于作为,理直气壮监督执纪问责。党的十九大以来,吉林省在深化派驻机构改革中着力强化“派”的权威,努力把制度优势转化为监督实效。

另一方面,进一步释放“驻”的优势。这个优势是近距离、全天候、常态化的。实现派驻监督全覆盖,必须健全日常监督、督促整改和提出问责建议等相关制度,推动派驻机构更好发挥“哨兵”和“探头”作用。要持续传导压力,督促驻在部门党组落实管党治党主体责任,强化党的领导核心作用,尤其要经常与驻在部门主要负责同志沟通交流,一起把握“森林”情况、研究解决存在问题的措施办法。要聚焦“关键少数”,加强对驻在部门领导班子及其成员的日常监督,通过抓“关键少数”管住“大多数”。要瞪大眼睛、竖起耳朵,及时发现苗头性和倾向性问题,在派出机关的直接领导下,有针对性地采取监督措施,把抓早抓小的工作做在平时、体现在日常,有效防止各级党和国家机关出现“灯下黑”。

四、注重抓好“三个结合”,深化巡视巡察监督全覆盖

巡视是党内监督的重要方式。党的十八大以来,我们党将巡视作为党内监督战略性制度安排,发现问题、形成震慑、标本兼治,创新组织制度和方式方法,在党的历史上首次实现一届任期巡视全覆盖。党的十九大明确提出深化政治巡视,建立巡视巡察上下联动的监督网,并在党章中将巡视单列一条,增写巡视全覆盖内容,体现了新时代党的事业发展和党的建设的新要求。深化巡视监督全覆盖,必须进一步健全巡视工作领导体制、工作机制、制度体系和组织保障,着力在实施“联动”、搞好“结合”上做文章,推动新时代巡视工作高质量发展。

坚持统分结合,构建上下联动监督网。既要强化统一领导,又要体现分级负责,注重从工作任务、时间安排、组织方式、成果运用、信息数据、监督力量等方面完善协调联动机制,推动实现巡视巡察一体化。党的十九大以来,吉林省已经集中部署开展了三轮巡视巡察工作,重点探索实践交叉巡察、提级巡察,最大程度增强巡视巡察监督合力。尤其是按照党中央“六个围绕、一个加强”要求,制定政治巡视主要内容及问题表现400条,坚持在党中央集中统一领导下,在省委直接推动下,层层传导压力、落实责任,全面开展监督检查,进一步强化了各级党组织同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致的思想和行动自觉。

坚持点面结合,提升巡视巡察监督实效性。既要全面覆盖,又要突出重点,注重从数量和质量两个方面把“发现问题、形成震慑,推动改革、促进发展”的工作方针落到实处。要坚持党组织建设到哪里、巡视巡察就跟进到哪里,把巡察延伸到党的基层组织,覆盖到所有群体和行业。同时,要聚焦政治巡视,紧盯重点人、重点事、重点问题开展巡视巡察监督。具体来讲,巡视工作要紧盯政治立场和政治生态,检查践行“四个意识”、加强党的领导、推进党的建设、全面从严治党、严肃党内政治生活、执行党的路线方针政策等情况,认真查找“四风”表现,着力发现形式主义、官僚主义问题;巡察工作要以基层党组织领导班子及其成员特别是一把手为重点,在强化政治巡察基础上,着力发现解决群众身边的不正之风和腐败问题,推动全面从严治党在基层取得实际成效。

坚持循创结合,强化巡视巡察生命力。既要遵循发展规律,又要善于自主创新,注重在实践中灵活运用常规巡视、专项巡视、机动式巡视和“回头看”等方式,发挥好巡视监督标本兼治战略作用。今年以来,吉林省围绕做好巡视巡察“后半篇”文章,紧盯被巡视地区(单位)党组织问题整改情况,探索创新检查问责机制,做到“专项调度、随机检查、即时问责”,推动问责整改不力、敷衍整改、假整改党员干部86人次,切实维护了巡视巡察监督的权威性、严肃性。

“四个全覆盖”是有机整体。要把纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统一于推进全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争,统一于全面依法治国,统一于服务保障高质量发展,统筹规划、联动协作、优势互补,努力实现监督执纪执法效果最大化。

(作者为中共吉林省委常委、省纪委书记、省监委主任)

(责编:段晨茜、闫妍)

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